Pubblichiamo un’analisi presentata da Virginio Trivella nel corso del convegno “Idee per lo sviluppo e il finanziamento di un’edilizia sostenibile, efficiente e accessibile a tutti”, organizzato da Kyoto Club, Knauf Insulation Italia ed ECCO, a Roma il 21 ottobre (vedi anche QualEnergia.it), qui in una forma più estesa e dettagliata (sull’argomento si veda anche il Policy paper di Rete Irene – pdf).
Il focus dell’intervento è stato incentrato su cosa incentivare e come farlo, costruendo un sistema stabile in grado di centrare gli obiettivi per la riqualificazione energetica edilizia che, al tempo stesso, sia equo e sostenibile nel tempo.
Virginio Trivella è Coordinatore del Comitato tecnico scientifico di Rete IRENE (ll Rinnovamento Energetico Negli Edifici), nonché Consigliere delegato all’efficienza energetica di Assimpredil Ance e membro del Comitato di presidenza del Comitato Termotecnico Italiano.
Sappiamo che le direttive fissano obiettivi in termini di riduzione di consumi ed emissioni, ma questi vanno trasformati in piani d’azione.
Il Piano nazionale di ristrutturazione degli edifici (PNRE) sarà lo strumento con cui tradurre gli obiettivi della direttiva in realtà. Di questo piano ad oggi, le informazioni pubbliche sono limitate, nonostante la EPBD richieda una consultazione ampia, che includa enti locali e soggetti sociali.
È opportuno sottolineare che la EPBD e il PNRE non sono meri adempimenti, ma un’occasione strategica per modernizzare il Paese, ridurre strutturalmente le emissioni, valorizzare il patrimonio edilizio, contrastare la povertà energetica e rafforzare l’autonomia energetica nazionale.
Ma senza un sistema di stimolo ben progettato, il PNRE resterà sulla carta. La sfida che ci attende non è solo tecnica: è soprattutto politica e strategica. Occorre creare le condizioni affinché la transizione energetica nel settore edilizio non sia un percorso episodico e incerto, ma un processo programmato e irreversibile.
Principi guida
Per costruire un sistema razionale, efficace e sostenibile dobbiamo innanzitutto definire con chiarezza i principi guida che dovrebbero orientarne l’impianto:
- Addizionalità – indirizzare le risorse pubbliche verso interventi che non si realizzerebbero in assenza dell’incentivo è essenziale per accrescere l’efficienza dell’impegno pubblico ed evitare dispersioni in sussidi improduttivi.
- Selettività e impatto – concentrare gli incentivi su interventi (cosa incentivare) e contesti (dove incentivare) capaci di generare il massimo valore sociale, economico e territoriale, e dove il mercato da solo non è in grado di intervenire, consente di massimizzare il ritorno collettivo dell’investimento e di migliorare l’addizionalità delle misure.
- Bancabilità – garantire l’accesso agli incentivi indipendentemente dalla capacità fiscale dei beneficiari, anche grazie alla rimozione di barriere finanziarie e all’accesso al credito, è essenziale per prevenire effetti regressivi, assicurare equità sociale e massimizzare l’addizionalità delle misure.
- Stabilità e forward guidance – assicurare continuità e prevedibilità del sistema nel tempo, consente agli operatori di pianificare investimenti pluriennali e previene distorsioni e speculazioni derivanti da politiche discontinue o imprevedibili.
- Trasparenza e monitoraggio – definire regole chiare e strumenti di valutazione efficaci è indispensabile per rendere le politiche misurabili e sostenibili, programmare correttamente le risorse e garantire il buon uso dei fondi pubblici.
- Blending pubblico-privato – combinare risorse pubbliche e capitali privati consente di moltiplicare l’effetto leva degli incentivi, aumentare la scala degli interventi e ridurre il fabbisogno di spesa pubblica a parità di obiettivi.
- Vincolo di destinazione – le risorse generate dalle politiche climatiche e quelle stanziate a livello nazionale devono essere blindate sugli obiettivi del PNRE e non devono essere distolte verso misure di natura congiunturale.
Questa bussola dei principi potrà orientare un sistema di incentivi stabile e prevedibile, capace di mobilitare risorse private, orientare il mercato e avviare una trasformazione profonda del patrimonio edilizio italiano.
Quali risorse
Definiti obiettivi e principi guida, il passo successivo è capire con quali risorse possiamo costruire un sistema di incentivazione efficace e sostenibile, e quali strumenti servono per trasformarle in leva operativa.
La principale fonte di copertura è la retroazione fiscale, cioè le maggiori entrate fiscali generate dagli investimenti attivati.
Queste sono risorse che compensano la spesa pubblica e possono sostenere incentivi fiscalmente neutri. Stando alle stime più accreditate, in presenza di elevata addizionalità, ogni euro di investimento può generare fino a 50 centesimi di gettito aggiuntivo. Oggi, tuttavia, questa leva è ostacolata dal mancato riconoscimento contabile di tali entrate nel quadro delle regole di bilancio europee.
Queste risorse da sole però non bastano. Gli interventi a maggiore impatto sociale e ambientale richiedono, per essere attivati, incentivi superiori alla quota coperta dalle retroazioni fiscali.
Questi possono essere sostenuti con le risorse delle politiche climatiche europee, come i proventi del sistema di scambio delle quote di emissione (ETS e il futuro ETS2). Si tratta di flussi stabili e strutturali, stimati per l’Italia in circa 40 miliardi di euro tra il 2027 e il 2032, di cui 7 miliardi destinati al Fondo sociale per il clima. È plausibile ipotizzare che alcuni miliardi all’anno possano essere veicolati a sostegno del PNRE.
Per la quota residua si renderà necessario un contributo selettivo e mirato di risorse nazionali in disavanzo, anche queste dell’ordine di diversi miliardi all’anno, da utilizzare in modo responsabile, in un contesto europeo capace di garantire la flessibilità necessaria a sostenere la transizione energetica e ambientale come investimento strategico condiviso.
Infine, possono contribuire in modo complementare anche i programmi europei a fondo perduto, come l’Innovation Fund (per interventi tecnologicamente avanzati), il programma LIFE Clean Energy Transition (per formazione e sportelli unici) e il FESR (Fondo di coesione e i programmi FESR, per le aree vulnerabili), destinati a linee di intervento specifiche, ad esempio edifici pubblici, formazione o supporto tecnico. Si tratta tuttavia di risorse più limitate e frammentarie, da utilizzare in modo mirato per integrare gli strumenti principali.
Blending pubblico-privato
Un punto fondamentale è che un sistema efficace deve saper mobilitare capitali privati su larga scala, per anticipare la messa a disposizione delle risorse pubbliche e per valorizzare i risparmi energetici e gli altri benefici economici prodotti dagli interventi.
In questo quadro, i contratti di prestazione energetica (EPC) rappresentano uno strumento per canalizzare i flussi di risparmio in operazioni finanziabili, ma per farlo a costi sostenibili occorrono condizioni regolatorie e finanziarie favorevoli – blending, garanzie, rimozione delle barriere, abbattimento del costo del credito – capaci di moltiplicare l’effetto leva delle risorse pubbliche e di espandere la scala degli investimenti.
Un ruolo altrettanto importante può essere svolto da InvestEU, orientato a creare piattaforme di garanzia e strumenti di blending, che potrebbe alimentare un fondo rotativo di garanzia con una dotazione di alcuni miliardi.
Tutte queste risorse devono essere programmate e coordinate in un quadro strategico unitario, per alimentare gli strumenti operativi, così da costituire il combustibile di una vera politica industriale della riqualificazione edilizia.
Strumenti operativi
Per trasformare le risorse disponibili in una leva concreta di cambiamento, è necessario definire strumenti in grado di coniugare incentivi pubblici e finanza privata e di indirizzare il mercato verso gli obiettivi della direttiva EPBD.
Le risorse dovranno essere canalizzate nei due pilastri principali e complementari:
- Contributi a fondo perduto, destinati ad abbattere il fabbisogno di capitale dei beneficiari e a sostenere gli interventi con maggiore impatto sociale, ambientale o territoriale. L’intensità del contributo dovrà essere modulata in funzione delle prestazioni raggiunte e dei risultati conseguiti (per es. in termini di miglioramento di classe energetica o di riduzione dell’indice di prestazione energetica totale – EPgl,tot), per orientare il mercato verso obiettivi di qualità e impatto (l’indice considera la quantità di energia rinnovabile e non rinnovabile necessaria per tutti i servizi energetici dell’edificio; il suo utilizzo nella valutazione degli interventi di riqualificazione profonda è conforme al principio Energy Efficiency First).
- Garanzie pubbliche sui finanziamenti, volte a ridurre il rischio e il costo del credito per la quota degli investimenti non coperta dagli incentivi. Questa leva è decisiva per mobilitare capitali privati, favorire l’accesso al credito anche ai soggetti più fragili e prevenire effetti regressivi.
A questi strumenti principali devono affiancarsi dispositivi complementari che ne accrescono l’efficacia e la credibilità:
- Innanzitutto, la trasferibilità degli incentivi ai finanziatori, oggi ampiamente riconosciuta come leva di equità, consente di estendere gli interventi anche a chi ha minore capacità fiscale e, insieme, rafforza la liquidità del sistema;
- la certificazione delle condizioni per i pagamenti, già sperimentata con il superbonus, che assicura tracciabilità e correttezza nell’erogazione delle risorse pubbliche;
- un monitoraggio costante dei flussi di spesa e degli impegni, necessario per garantire che il contributo dello Stato avvenga in modo coerente con le risorse disponibili, evitando stop-and-go e consentendo interventi correttivi tempestivi qualora si manifestino scostamenti significativi.
Altri strumenti di prerogativa europea contribuirebbero a ridurre il costo del credito:
- Trattamento prudenziale agevolato dei prestiti “PNRE-eligible” – consiste nell’applicazione, da parte dell’autorità di vigilanza europea, di regole che consentano alle banche di accantonare meno capitale sui finanziamenti destinati alla riqualificazione profonda degli edifici; ciò favorisce una maggiore offerta di credito e tassi più bassi per i beneficiari.
- TLTRO verde – un programma di rifinanziamento a lungo termine della BCE dedicato alla transizione energetica, mirato a garantire condizioni di provvista a tassi minimi e altamente agevolati, con l’obbligo di trasferire il beneficio ai tassi applicati ai destinatari finali.
Insieme, queste leve definiscono un sistema capace di rendere la transizione non solo sostenibile ma anche economicamente accessibile.
Fondo nazionale per l’efficienza energetica 2.0
Questa molteplicità e complessità di risorse e strumenti deve essere governata e richiede un’architettura istituzionale e operativa coerente e stabile.
La riforma del sistema di incentivazione dovrebbe quindi accompagnarsi a una riforma del Fondo nazionale per l’efficienza energetica (FNEE), trasformandolo da strumento finanziario sottodimensionato e sottoutilizzato (e sostanzialmente inutile) in un hub strategico in cui far convergere risorse, strumenti, governance politica e capacità operative.
Riformare il FNEE in un hub strategico con due linee di intervento – contributi e mitigazione del rischio – e una struttura tecnica unitaria con KPI pubblici, consente di coordinare risorse, standardizzare procedure e garantire continuità.
La governance dovrebbe poggiare su una Cabina di regia interministeriale permanente, guidata dal Mase (che ha la responsabilità dell’attuazione del PNRE) in stretto coordinamento con il Mef, e dotata di poteri reali di indirizzo, allocazione delle risorse, definizione dei criteri di accesso e monitoraggio.
La Cabina di regia dovrebbe programmare in modo pluriennale le risorse nazionali ed europee, vincolandole agli obiettivi del PNRE e assicurando coerenza tra politiche climatiche, industriali e sociali.
Il FNEE 2.0 opererebbe attraverso le due linee di intervento che già oggi caratterizzano il Fondo, ma con una capacità e varietà di strumenti molto più ampie e coerenti con gli obiettivi del Piano di Ristrutturazione:
- Contributi a fondo perduto, alimentati da risorse nazionali, europee e dalle retroazioni fiscali, assegnati secondo criteri di efficacia e impatto misurabile;
- Strumenti di mitigazione del rischio e accesso al credito, come garanzie pubbliche parziali e strumenti di blending, per moltiplicare l’effetto leva e attrarre capitali privati verso gli interventi di riqualificazione. Le garanzie pubbliche coprono solo una quota del rischio di credito, non l’intero importo del prestito. In questo modo: 1) si condivide il rischio tra settore pubblico e banca finanziatrice (che mantiene un incentivo a valutare correttamente il progetto); 2 si moltiplica l’effetto leva: con la stessa dotazione del fondo si possono attivare molti più finanziamenti privati.
Una struttura tecnica unitaria, affidata a un soggetto come GSE o CDP, con competenze finanziarie, operative e gestionali, dovrebbe gestire l’attuazione delle politiche, l’erogazione dei contributi, l’accesso agli strumenti europei, le piattaforme di garanzia multilivello e il monitoraggio dell’intero sistema, secondo criteri di trasparenza, responsabilità pubblica e standard di servizio verificabili.
Dovrebbe inoltre sviluppare e gestire piattaforme digitali nazionali per garantire tracciabilità e standardizzazione delle procedure, e coordinare sportelli territoriali per accompagnare beneficiari e operatori lungo l’intero percorso.
Così concepito, il FNEE 2.0 diventa il cuore del sistema, capace di coordinare risorse, garantire coerenza strategica, assicurare continuità e trasformare politiche frammentarie in una strategia organica e permanente di riqualificazione edilizia.
Ruolo UE e flessibilità
Questa architettura resterebbe incompleta senza un adeguato allineamento del quadro europeo, che, riconoscendo la valenza strutturale e comune degli investimenti climatici e ambientali, consenta di valorizzare gli sforzi compiuti dagli Stati membri per attuarli.
Il Ministero dell’Economia richiama l’elevato costo degli incentivi e la difficoltà di mantenerli nel quadro di bilancio attuale. È un punto di vista comprensibile, ma che rischia di diventare paralizzante se non si trovano soluzioni innovative.
Uno degli ostacoli principali alla costruzione di un sistema efficace è il vincolo di bilancio. Tuttavia, il nuovo Patto di Stabilità e Crescita prevede margini di flessibilità per gli investimenti strategici di interesse comune europeo, a partire da quelli legati alla decarbonizzazione.
Ho già parlato dell’esigenza prioritaria di ottenere il riconoscimento degli incentivi fiscalmente neutri, quando sono prevedibili e misurabili, per superare la forte limitazione della capacità di programmare nuovi incentivi senza incidere sul saldo di bilancio.
E ho già accennato alla mitigazione del quadro macroprudenziale del credito, con l’accelerazione della valutazione e del riconoscimento di un Green Supporting Factor (GSF) che consenta di ridurre gli accantonamenti patrimoniali sui prestiti destinati alla transizione energetica.
In un contesto in cui l’Italia si avvia a uscire dalla procedura per disavanzo eccessivo, serve un negoziato con la Commissione europea per l’ottenimento dei margini di flessibilità necessari per consentire l’investimento delle risorse nazionali.
E, come già accennato, sarebbe utile promuovere la creazione di un programma di rifinanziamento a lungo termine verde della BCE (sul modello delle TLTRO), da sostenere in sede UE, per fornire liquidità a tassi agevolati agli istituti di credito che finanziano la riqualificazione edilizia profonda.
Roadmap
Nel frattempo, non possiamo restare fermi. Mentre si lavora sul quadro europeo per la creazione delle condizioni per un sistema di incentivi sostenibile e integrato nel quadro delle regole comunitarie, occorre agire subito su tre fronti complementari:
- Definire il PNRE, traducendo gli obiettivi già fissati da EPBD e PNIEC in target quantitativi per il patrimonio edilizio nazionale: volumi di intervento, priorità per tipologia di edificio e territorio, e cronoprogramma delle azioni.
- Effettuare una ricognizione degli strumenti finanziari e delle risorse disponibili, nazionali ed europee, valutandone potenzialità, limiti e priorità d’uso, al fine di definire un piano di programmazione pluriennale coerente con gli obiettivi del PNRE e con il calendario di attuazione della direttiva.
- Approfondire le questioni organizzative e amministrative, per costruire una governance efficace, una cabina di regia interministeriale stabile e una struttura tecnica operativa in grado di gestire strumenti complessi e risorse diversificate.
Queste tre azioni – obiettivi, conoscenza, organizzazione – rappresentano la base operativa per passare dalle intenzioni all’attuazione.
Strumento transitorio
Nell’attesa del quadro definitivo, occorre prendere atto che il mercato della riqualificazione energetica è in una fase di paralisi.
I dati ENEA, aggiornati al 2024, mostrano già un crollo degli interventi di riqualificazione profonda e la prospettiva per il biennio 2025-2026 è di una contrazione drammatica, incompatibile con gli obiettivi della direttiva EPBD e del PNIEC.
L’attuale incentivo “piatto” sulle ristrutturazioni edilizie, di cui è appena stata proposta la proroga al 2026, non orienta i beneficiari verso gli interventi di efficienza energetica, che sono più costosi. È un incentivo ‘cieco’, che non premia la qualità né l’efficacia.
È necessario ripristinare un elemento di differenziazione, che però non può essere la riduzione della detrazione a 5 anni, che va a favore dei più abbienti.
Per questo serve subito, nella legge di bilancio 2026, uno strumento transitorio coerente con i principi proposti, per sperimentare soluzioni operative e garantire continuità al sistema, evitando la dispersione di competenze e capacità.
Una soluzione può essere il ripristino temporaneo del trasferimento dell’incentivo a chi finanzia gli interventi, per i soli condomìni (quindi: interventi grandi e più efficienti) che realizzano interventi con un obiettivo ambizioso di efficientamento (salto di 4 classi, oppure riduzione del 50% dell’EPgl,tot), con l’applicazione dei consueti sistemi di controllo e limiti di spesa.
Le risorse potrebbero essere attinte da una quota della rimodulazione del PNRR, attualmente in definizione.
A chi paventa effetti espansivi incontrollati (tipo superbonus) si può replicare che, con l’attuale intensità di incentivazione del 50% e un orizzonte di un anno o due, questo rischio non esiste, ma si darebbe un segnale di orientamento al mercato, di sostegno a una filiera specifica che è allo sbando, e di responsabilità alla Commissione europea.
Conclusione
Se compiamo questi passi, la EPBD non sarà più percepita come un vincolo imposto dall’alto, ma come un’opportunità per trasformare il patrimonio edilizio e contribuire all’economia del Paese.
Perché la riqualificazione non è un costo, ma un investimento che genera valore ambientale, economico e sociale.
