Maggiori chiarimenti sulla natura delle diverse tipologie contrattuali possono essere ottenuti da altri documenti usciti da progetti europei che hanno affrontato questa tematica 1, 2, 3.
Per comprendere meglio la natura delle tipologie contrattuali in Italia, bisogna però partire da alcune considerazioni riguardanti la situazione amministrativa e legale degli enti locali italiani (principali fruitori di questa tipologia di contratti) e la dotazione legislativa nazionale che influenza questo settore.
La situazione degli enti locali
Un primo aspetto da tenere in considerazione è la stretta generale subita dalla finanza pubblica negli ultimi anni, a causa dei tentativi di risanamento del deficit pubblico da parte del Governo Centrale.
Le misure di risanamento hanno colpito in particolar modo la spesa corrente (il Titolo I delle uscite), vincolandolo a riduzioni rispetto ai livelli degli anni precedenti, indipendentemente dallo stato reale della finanza dell’ente. Si sono riscontrate perciò molteplici situazioni in cui pur avendo una disponibilità finanziaria, l’ente si è trovato a dover tagliare le spese.
Minori vincoli si riscontrano invece sulla spesa per investimenti, poiché il vincolo posto dal governo è sull’indebitamento, e molti enti locali (almeno in Emilia Romagna) non sono in situazioni di saturazione su questo fronte.
In questi casi è per l’Ente più vantaggioso ottenere un finanziamento da parte di terzi, per spese in conto capitale (Titolo II delle uscite), rateato in alcuni anni, in modo da poterlo affrontare con le risorse interne senza neppure dover ricorrere a prestiti. Altro aspetto di rilevante importanza è la necessità per gli Enti di esternalizzare i servizi di gestione e manutenzione dei propri edifici ed impianti, vista la carenza di personale (ed il blocco delle assunzioni). Per ridurre l’impegno legato ai molteplici contratti, l’Ente ha interesse ad accorpare le diverse funzioni (assieme alla gestione e manutenzione anche la riqualificazione e la fornitura di energia) in un unico contratto di servizio energetico “globale”.
La situazione normativa nazionale
Dalla fine degli anni 90 è divenuta attuale la normativa, derivante dalla Legge n. 10/91 4, che incentiva i contratti, definiti nella legge stessa come “Servizio Energia”, mediante l’aliquota IVA ridotta (10% anziché 20%). La regolamentazione di questa tipologia contrattuale è stata emessa dal Ministero delle Finanze (ora Agenzia per le Entrate), in quanto trattasi di incentivazione fiscale. La definizione delle caratteristiche precise per le quali un contratto può rientrare nel Servizio Energia è stata più complessa del previsto, ed ha costretto alla produzione di molteplici circolari, risoluzioni e risposte ad interpelli da parte del servizio incaricato di vigilare. I controlli avvenuti in diversi casi hanno portato da un iniziale atteggiamento molto elastico delle aziende nell’emettere le fatture ad aliquota ridotta, ad un atteggiamento ora molto prudente, per evitare l’accusa di evasione di IVA. La differenza essenziale tra il Servizio Energia ed un normale contratto di esercizio e manutenzione di impianti termici è che esso identifica il proprio risultato nel garantire la condizione di comfort e sicurezza, integrando così le molteplici funzioni ed attività legate al riscaldamento. In base alla legge 10/91, che è mirata al risparmio energetico, il servizio non si limita a mantenere funzionale l’impianto, rispettando la normativa, ma anche tende al risparmio energetico ed all’uso delle fonti rinnovabili. In conformità a queste ipotesi, si deduce che il servizio include anche la fornitura di combustibile e l’eventuale riqualificazione degli impianti (“interventi sul processo di trasformazione ed utilizzo”).
Le successive circolari delle finanze hanno poi chiarito le modalità contrattuali sulla base di dieci punti (il cosiddetto “decalogo” del Servizio Energia): la principale modalità investe il criterio di contabilizzazione del servizio. La Circolare 273/98 delle Finanze impone infatti che il calore fornito all’edificio venga contabilizzato con un contatore di calore all’uscita dal/i generatore/i e che il contratto fissi una tariffa per unità di calore fornito.
Il campo di applicazione dell’agevolazione fiscale è limitato all’uso cosiddetto “domestico” a cui con una specifica risoluzione 5 le Finanze hanno assimilato anche gli edifici scolastici.
L’applicazione del Servizio Energia in Italia
Durante l’ultimo decennio, il Servizio Energia ha avuto un’applicazione soprattutto nel settore pubblico, e in minor misura nei condomini.
Va detto che nella fase iniziale il contratto è stato applicato in modo molto utilitaristico, limitando il servizio alla fornitura di combustibile e all’esercizio e manutenzione, con scarsa attenzione alla riqualificazione tecnologica ed al risparmio energetico. Il controllo delle Finanze d’altronde è stato sempre limitato agli aspetti formali.
Negli ultimi anni, anche in corrispondenza dell’evoluzione tecnologica dei generatori, con elevati rendimenti rispetto alle caldaie esistenti, di solito vecchie, in cattive condizioni ed ormai obsolete, la proposta degli operatori si è concentrata sulla sostituzione dei generatori vecchi, con rifacimento e messa a norma di tutta la centrale termica.
Questa modalità di applicazione del Servizio Energia può essere assimilata a quella tipologia che nella Direttiva 2006/32/CE viene chiamata “Energy Supply Contract” o, in precedenti documenti, soprattutto tedeschi, “Facility Contract” ovvero Consegna di energia utile (Delivery of useful energy). In questo contratto il prestatore del servizio si assume l’onere del finanziamento, progettazione, realizzazione e gestione (acquisizione combustibile, esercizio e manutenzione ordinaria e straordinaria, vendita) di un impianto di produzione di energia (sia termica che elettrica o cogenerativa) al servizio di un edificio di qualsiasi genere, nuovo o esistente. La remunerazione del servizio consiste nel pagamento dell’energia utile effettivamente erogata ed eventualmente un contributo per il valore dell’impianto realizzato. La capacità tecnica del prestatore del servizio consente delle ottimizzazioni di rendimento che migliorando l’efficienza conducono ad un minor consumo di energia primaria ed ad un costo competitivo dell’energia prodotta.
Applicazioni del Servizio Energia per il risparmio energetico
La principale obiezione posta al Servizio Energia, espletato secondo il modo prima descritto, è che l’interesse dell’utilizzatore, che è quello di ridurre se possibile i propri consumi finali, si contrappone a quello del gestore, che invece è pagato proporzionalmente al consumo contabilizzato dai contatori di calore. Il controllo della centrale termica e dell’impianto è poi usualmente nelle mani del gestore, che, anziché tendere alla limitazione dei consumi, può essere tentato ad operare per la loro crescita.
Nella prima riunione dell’Advisory Committee di PU BENEFS è stato affrontato questo tema, e ne sono scaturite alcune proposte.
La prima è di sostituire una tariffazione “monomia”, vale a dire col corrispettivo direttamente proporzionale al calore misurato, con una tariffazione “binomia”, vale a dire composta di una quota fissa, che copre tendenzialmente i costi di mano d’opera, ed una quota variabile, che va a coprire i costi di combustibile (indicativamente, la quota fissa dovrebbe rappresentare circa il 15-20% del totale). In questo modo è limitato l’interesse del gestore a far aumentare indebitamente i consumi, poiché su tale aumento non ha margini rilevanti di guadagno. Una seconda soluzione è quella di sottrarre per quanto possibile il controllo dei consumi al gestore, ad esempio attraverso l’utilizzo di valvole termostatiche sui radiatori e la contabilizzazione per appartamento o per settore. Una terza possibilità è quella di combinare la modalità dell’Energy Supply Contract con quella dell’Energy Performance Contract, che punta all’individuazione di un obiettivo di risparmio, raggiungibile con misure sia tecniche che di comportamento dell’utenza, a cui corrisponde un riconoscimento economico sia per l’utilizzatore che per il gestore (sharing savings). Questa modalità contrattuale si presta particolarmente per interventi a valle del generatore, riguardanti per esempio la regolazione delle temperature, il sistema automatico di building energy management, l’attenzione ad evitare gli sprechi. Un contratto misto di questo tipo è descritto nelle Linee Guida dello Stato dell’Assia 6 come “Combined Energy Saving and Delivery Contract”.
Il modello del “Performance Contract”
La tipologia contrattuale ritenuta più promettente in Germania e in molti altri Stati del Centro-Nord Europa è quella definita “Performance Contract”.
In questo caso l’Ente Pubblico (uno dei maggiori utilizzatori di tale sistema) identifica uno o più edifici esistenti sui quali individua delle possibilità generiche di risparmio. Quindi invita tramite gara delle ESCO a fare offerte per interventi che possono essere di diverso tipo e natura, ma che devono portare ad una percentuale di risparmio rispetto al livello di consumo fornito dall’Ente (su dati certi) da considerare come base (baseline).
In offerta il proponente garantisce la percentuale di risparmio, esplicita l’ammontare degli investimenti che ritiene di affrontare a suo carico, indica quale percentuale del risparmio economico intende riconoscere al cliente, e fissa la durata contrattuale. L’offerta è valutata col criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, considerando l’insieme degli elementi economici e tecnici.
Il vincitore della gara è tenuto a realizzare gli interventi, a fornire gli altri eventuali servizi (manutenzione, formazione, comunicazione, …) ma normalmente non fornisce il combustibile, né ha la responsabilità di tutti gli impianti energetici (che restano sotto il gestore abituale). Si assume la responsabilità solo della parte di impianto su cui ha eseguito interventi. La garanzia si esplica attraverso delle formule che prevedono un indennizzo al cliente in caso di consumi maggiori di quelli garantiti, pari a raggiungere il risparmio pattuito. Nel caso invece di risparmi superiori a quelli garantiti, una percentuale di questi (per es. 50%) resta al cliente.
Applicare in Italia il modello del “Performance Contract”
Per potere applicare alla situazione italiana prima descritta il modello del Performance Contract, si deve considerare prima di tutto che la tendenza degli enti pubblici è di affidare globalmente i servizi analoghi tutti allo stesso gestore, per evitare non solo tempo amministrativo di preparazione e gestione di gare, ma anche per evitare conflitti di responsabilità. Pertanto la soluzione più praticabile potrebbe essere quella di inserire all’interno di un’unica gara due servizi distinti, uno più tradizionale di fornitura combustibile, esercizio e manutenzione (potrebbe essere il servizio energia, retribuito a kWh, assimilabile ad un supply contract) ed un altro più innovativo che riguarda l’obiettivo di risparmio, da conseguire a fronte di interventi sul sistema edificio-impianto (dalla cogenerazione, alle rinnovabili, al risparmio sull’utilizzo), retribuibile in base al raggiungimento dell’obiettivo ossia tramite un risparmio garantito.
Nella valutazione delle offerte in gara, la parte principale della valutazione riguarderà i costi e la qualità del servizio energia, mentre per la parte di performance il nodo essenziale (oltre alla quantità e qualità degli investimenti previsti, che rientrano nella valutazione tecnica), c’è la percentuale di risparmio garantito (a parità di durata e di percentuale riconosciuta per risparmio sopra il minimo).
Tra le varianti ci può essere quella di una suddivisione del risparmio garantito tra cliente e ESCO.
Un esempio
Prendendo ad esempio il caso della cogenerazione in un ospedale, si può ipotizzare di aggiungere al tradizionale servizio energia (termico ed elettrico) pagato a consumo (supply contract) un performance contract basato sull’installazione di un cogeneratore, di cui si valuterà il risparmio garantito sull’insieme dei consumi termici ed elettrici. La durata contrattuale è quella del servizio
Progetto europeo “PU-BENEFS”
energia e la percentuale di riconoscimento al cliente per risparmi migliori di quelli garantiti sarà pari al 50%. Il risparmio andrà calcolato sui contatori di gas ed elettricità, mentre il consumo termico in kWh può servire da indice per riportare i consumi di gas ad un riferimento oggettivo.
Per l’energia elettrica dovranno essere invece usati altri criteri, legati al numero di posti-letto, al volume, e simili (vedi capitolato servizio energia per la parte elettrica del Policlinico).
Con un contratto di questo tipo il beneficio del cogeneratore ritorna al policlinico, che comunque si trova un vantaggio assicurato.
Marcello Antinucci
10 ottobre 2006
1 Guidelines for Performance Contracting in State Buildings, Amended Version of the “Guidelines for Practice-oriented
Procedures for Performance Contracting in State Buildings in the Federal State of Hesse” (1998), Publisher Hessisches
Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz, Edited by Berliner Energieagentur GmbH
Anwaltskanzlei Schlawien Naab Partnerschaft (Law Firm), Authors Dipl.-Ing. Friedrich Seefeldt, graduated engineer
Dipl.-Ing. Vollrad Kuhn, graduated engineer Wolfgang Trautner, lawyer Jan-Henrik Wetters, lawyer
Final Version (Draft) April 2003, provided in the frame of the EUROCONTRACT project.
2 Energy Saving Guarantee Contract, provided in the frame of the EUROCONTRACT project.
3 WP4 NELEEAC Draft ESCO Contract Format.
4 Il “Servizio Energia” è identificato dall’articolo 1, comma 1, punto p, del DPR 26.08.1993, n. 412: contratto teso a
disciplinare la fornitura dei beni e servizi necessari ad assicurare e mantenere nel tempo le condizioni di comfort e
sicurezza all’interno degli ambienti, nel rispetto delle leggi e regolamenti, e contemporaneamente conseguire l’obiettivo
di un risparmio energetico mediante interventi sul processo di trasformazione e di utilizzo dell’energia e mediante il
ricorso a fonti energetiche rinnovabili (ai sensi dell’art.26, comma 7, della legge 10/91 ed art. 5, comma 15 e 16 del
DPR n. 412/93)
5 Risoluzione del 07/04/1999 n.82 e successive del Ministero delle Finanze.
6 Guidelines for Performance Contracting in State Buildings, già citato, pag. 20
