Se l’energia è condivisa

  • 5 Luglio 2006

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La ricerca del consenso nel settore energetico: un nuovo approccio per arrivare a scelte condivise. di Edgardo Curcio

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La cronaca ci propone sempre più di frequente casi di progetti di insediamenti infrastrutturali, spesso ma non solo di carattere energetico, che finiscono per risolversi in un nulla di fatto dopo estenuanti trattative e contrasti con i rappresentanti delle comunità locali ospitanti. Numerosi sono gli esempi di progetti la cui effettiva realizzazione è stata bloccata dall’opposizione di veti locali, non solo prima dell’approvazione definitiva all’insediamento rilasciata dalle autorità competenti ma in molti casi anche dopo l’approvazione stessa, mediante ricorsi all’autorità giudiziaria.

Quali sono le motivazioni che spiegano la notevole forza contrattuale e negoziale dei poteri di opposizione a livello locale? In primo luogo, essi sono maggiormente legittimati oggi rispetto che in passato a prendere parte ai processi decisionali di approvazione dei progetti grazie alla frammentazione e sovrapposizione di competenze in materia di politica energetica fra stato e periferia che si è andata creando a seguito del processo di decentramento promosso a partire dalla seconda metà degli anni ’90. In secondo luogo, le opposizioni locali sono sempre in grado di enfatizzare gli elementi di ingiustizia ed iniquità che contraddistinguono situazioni in cui tutti i costi connessi alla realizzazione dell’insediamento ricadono su un ristretto gruppo di residenti, mentre i benefici dello stesso si riverberano a strati più generali di popolazione (addirittura su scala nazionale nel caso di infrastrutture energetiche strategiche come i rigassificatori o le reti di trasporto). In terzo luogo, la forza negoziale delle opposizioni locali deriva anche da un tipo di argomentazione che, se usata strategicamente, non manca di mettere in serio imbarazzo anche quanti riescono a dimostrare nel dettaglio quanto il progetto sia del tutto privo di rischi ambientali e di effetti destabilizzanti sulle comunità locali. Si tratta in poche parole di presentare delle obiezioni non circa la pericolosità o l’impatto ambientale dell’impianto, ma circa il metodo che si è voluto seguire per deciderne la localizzazione finale. Il fine cioè è quello di mettere in difficoltà i promotori dell’insediamento delegittimando la correttezza del processo decisionale che ha condotto alla scelta del sito.
Proprio il metodo con cui impostare il confronto con gli stakeholders rappresenta il punto centrale su cui è importante ragionare. Si tratta di capire quale metodo rappresenta la soluzione più indicata per costruire fra tutti gli attori coinvolti nel processo decisionale di approvazione quella catena del consenso necessaria per pervenire ad un esito positivo e condiviso.

L’approccio di tipo tradizionale per la realizzazione di nuove infrastrutture, ancora oggi dominante, prevede da un lato la definizione a tavolino di tutte le caratteristiche fondamentali del progetto e la loro ottimizzazione ingegneristica, e dall’altro l’individuazione di tutta una serie di parametri tecnici, economici e di mercato tali da rendere ottimale il sito d’installazione. Sulla base di un progetto oramai esecutivo, si passa alla selezione in concreto del luogo che soddisfi tutte le condizioni predeterminate. Una volta individuato il sito, il progetto viene presentato agli Enti locali e alla cittadinanza, parallelamente all’avvio della procedura autorizzativa. Nessun spazio viene lasciato dunque dall’approccio tradizionale alla negoziazione preventiva con gli stakeholders. Tutte le fasi (definizione, approvazione, funzionamento, realizzazione) avvengono a porte chiuse, con la partecipazione di pochi soggetti accomunati da interessi specifici nell’iniziativa. Alla base infatti dell’approccio che in letteratura viene definito con l’acronimo DAD (Decidi, Annuncia, Difendi), vi è una concezione della gestione dei conflitti che tralascia completamente qualsiasi modalità di concertazione con il territorio sul quale ricade la scelta di localizzazione preventiva alla definizione delle caratteristiche fondamentali del progetto. Il risultato è spesso e volentieri l’innescarsi immediato di forme di opposizione da parte sia delle istituzioni che della cittadinanza variamente organizzata. Dinanzi alle contestazioni, i proponenti tendono a non dialogare, ma ad arroccarsi sulle proprie posizioni (rigide poiché già definite ed in corso di approvazione), cercando di perorare la causa della bontà del progetto dal punto di vista tecnico, ambientale ed economico attraverso opportune campagna informative, o cercando in extremis di riunire intorno al progetto una qualche forma di appoggio, mediante il mezzo delle compensazioni economiche e degli incentivi di varia natura (strumenti questi molto spesso controproducenti, poiché acuiscono la percezione di un rischio effettivo connesso all’impianto, rischio da “risarcire”). Il risultato è quasi sempre o il definitivo insabbiamento del progetto o, nelle migliori delle ipotesi, l’ottenimento di tutte le formali autorizzazioni necessarie che però non servono spesso e volentieri a scongiurare azioni di disturbo portate avanti dalle stesse autorità locali di che rendono particolarmente incerto il risultato finale.

Un approccio metodologico alternativo al metodo tradizionale è quello proattivo. Le differenze con l’approccio tradizionale emergono già nelle primissime fasi del processo di approvazione. Invece di prevedere l’elaborazione di un progetto definito nella sua essenza a tavolino e di individuare il sito che razionalmente meglio si adatta dal punto di vista tecnico-economico al progetto, il nuovo metodo opta per la definizione di un progetto preliminare di massima (lasciando dunque aperta la possibilità che vi si possano apportare delle modifiche anche sostanziali nelle fasi successive) e per l’individuazione non di uno ma di una serie di potenziali siti giudicati come più idonei per ospitare l’insediamento.
Prima della presentazione del progetto agli Enti locali e ai rappresentanti della società civile, il metodo proattivo prevede che vengano svolte due importantissime indagini. In primo luogo, la VIS (Valutazione di Impatto Sociale). Si tratta di un processo di analisi, valutazione, monitoraggio e gestione degli impatti sociali (tanto negativi che positivi) e dei processi di mutamento indotti dalla realizzazione di un progetto.

Lo strumento ha come ulteriore fine quello di favorire, fin dalle sue fasi iniziali, la partecipazione pubblica ai processi decisionali. Assume così, oltre ad una funzione di supporto scientifico alle decisioni, una valenza “politica” e “democratica”, al fine di minimizzare la resistenza locale e di ridurre il dissenso: il tutto aumentando la possibilità di successo del progetto. Oltre alla VIS, l’altra indagine è la VAS (Valutazione Ambientale Strategica). La VAS rappresenta un processo sistematico di valutazione delle conseguenze ambientali di piani, programmi e politiche, destinati a fornire il quadro di riferimento di attività di progettazione. Al riguardo l’Unione Europea ha adottato la direttiva 2001/42/CE riguardante la valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, al fine di aumentarne la protezione e di promuovere lo sviluppo sostenibile.

Dopo aver completato la VIS e la VAS, si apre il confronto negoziale con tutti gli stakeholders interessati. Il problema a questo punto è quello di riuscire ad impostarlo in modo tale da creare le condizioni affinché si pervenga con un livello di probabilità il più alto possibile ad un esito decisionale condiviso e consensuale. La prima cosa che da fare, ancor prima di iniziare il confronto vero e proprio, è che tutti gli attori che partecipano al tavolo di confronto si accordino sull’opportunità ed utilità di prendere parte ad una discussione e codifichino il quadro sociale e istituzionale entro cui i ruoli dei diversi attori sono definiti. In altre parole, il primo passo è quello di stabilire le regole del gioco e sottoporle all’approvazione di tutti i partecipanti al confronto negoziale. Una volta raggiunto un accordo di fondo sulle regole di organizzazione del confronto, occorre pensare a come impostare il confronto negoziale in modo tale da pervenire ad un esito consensuale soddisfacente per tutti ed in tempi accettabili. Ecco alcuni suggerimenti procedurali:

  1. considerare come inscindibili il discorso tecnico e il discorso politico;
  2. valutare il progetto non solo in funzione del suo livello di conformità rispetto alla normativa vigente e/o rispetto a parametri standard predefiniti di tipo tecnico, ma anche e soprattutto in relazione alle peculiarità del contesto in cui va ad inserirsi;
  3. pensare che l’obiettivo centrale del confronto negoziale non sia il dibattito su una soluzione presa da altri in altra sede, ma sia proprio la definizione della struttura del problema decisionale.

Dopo aver concluso la fase del confronto negoziale con gli stakeholders, viene il momento di trovare un accordo per avviare il progetto esecutivo ed individuare il sito in cui costruire l’insediamento. Potrebbero però essersi manifestate durante il dibattito posizioni di veto non negoziabili da parte di uno o più attori tali da impedire il raggiungimento di una soluzione condivisa. Come conviene, in conseguenza di una simile eventualità, comportarsi? A chi spetta prendere la decisione finale, specie nei casi stallo decisionale? Proviamo a proporre tre differenti approcci per risolvere il problema:

  1. metodo consensuale (consiste nel lasciare piena libertà ed autonomia ai rappresentanti della comunità ospitante; o vi è cioè pieno consenso all’insediamento da parte di questi, o il progetto non si fa);
  2. metodo autoritativo (a differenza del metodo volontario, prevede che il potere pubblico si impegni a fare tutto il possibile per pervenire ad una soluzione condivisa, ma riserva ad esso il diritto della decisione di ultima istanza; il diritto cioè di imporre in maniera autoritativa la localizzazione dell’insediamento qualora in sede di consultazione con gli stakeholders non si riesca a giungere a nessun compromesso;
  3. metodo deliberativo (il principio cardine su cui si fonda questo metodo è il superamento del concetto stesso di interesse (e dei concetti ad esso affini, come quello di competizione pluralistica fra interessi particolaristici e parziali) e l’individuazione di un interesse o bene comune, i cui contorni e il cui contenuto non sono definiti a monte ma emergono a livello endogeno dal confronto fra le diverse posizioni in campo.

Il passo successivo all’adozione della decisione finale è quello di svolgere una campagna di comunicazione e sensibilizzazione dell’opinione pubblica sugli aspetti peculiari del progetto, cercando di spiegarne la convenienza e l’utilità. A campagna di informazione ultimata si può procedere finalmente alla richiesta delle autorizzazioni alla costruzione dell’impianto previste dalla normativa.

Oltre al c.d. approccio proattivo, volto a ricercare il consenso con mezzi più “democratici” e di “mercato”, è da considerare anche un’ulteriore metodologia, definibile come approccio istituzionale. Questo ulteriore approfondimento nasce dalla considerazione che, al di là della ricerca del consenso, si impongono delle scelte di politica energetica nazionale, strategiche, che non possono essere affrontate solo nella dinamica negoziale e consensualistica. Il punto di partenza è l’individuazione, da parte del Governo, di alcuni settori strategici, ove vi siano carenze infrastrutturali (si pensi, ad esempio, a quello della rigassificazione). Determinato il fabbisogno per il sistema paese, il Governo, di concerto con le Regioni, dovrebbe provvedere all’individuazione di un certo numero di siti, potenzialmente adatti ad ospitare specifici impianti. La procedura di gara d’appalto deve prevedere, sin da subito, tutti i possibili vantaggi da destinare al territorio designato. Tali vantaggi dovranno essere parte integrante del progetto realizzato dalla futura società assegnataria del sito. Una volta stilato un primo elenco di massima, si dovrebbe procedere ad una analisi più approfondita dei siti specifici, con il coinvolgimento dei Comuni interessati che, una volta esaminato il potenziale progetto, i vantaggi connessi, le compensazioni e tutte le garanzie, dovranno in definitiva dare o meno la loro disponibilità ad ospitare l’infrastruttura. Solo a questo punto, definiti i requisiti del progetto e individuati con precisione i siti ospitanti, li si potranno mettere a gara tra le varie imprese che avranno presentato il loro progetto ed il relativo piano di finanziamento che maggiormente risponderanno ai requisiti indicati nella gara d’appalto e alle indicazioni fornite dagli stessi Comuni otterranno il sito e la possibilità d’installarvi l’impianto. A questo punto, la procedura di autorizzazione si configura come un iter molto più snello, atto a solo ad adempiere alle formalità amministrative.

Le difficoltà incontrate dalle imprese per ottenere il consenso alla localizzazione di nuove infrastrutture energetiche dimostrano quanto sia importante costruire una catena di adesione con gli stakeholders. L’approccio attuale, (metodo tradizionale) basato su una procedura che parte dall’alto, con un progetto già definito nei minimi particolari e quindi poco negoziabile, non è efficace per dirimere i conflitti e le opposizioni a livello locale. Meglio, quindi, come viene messo in luce anche dalla letteratura su questo punto, utilizzare un diverso approccio al problema dell’ottenimento del consenso e cioè un sistema che parta dal basso e cioè dalla ricerca del consenso con gli stakeholders (e quindi con la loro individuazione) e dalla illustrazione e negoziazione con loro, della proposta di progetto (metodo proattivo). Viene infine considerato un terzo approccio (il metodo istituzionale), che risponde all’esigenza sempre più sentita di ritornare ad una logica di pianificazione strategica da parte dello Stato nel settore energetico soprattutto per le grandi infrastrutture sul territorio. Poichè tuttavia, come tutti metodi i che si ispirano ad una logica top down, quello istituzionale può rivelarsi incapace di creare consenso dal basso, la nostra proposta è quella di trovare delle forme di integrazione dei due approcci. Secondo quale logica? Il Governo, di concerto con le Regioni, individua un certo numero di siti. Ogni Regione interessata contatta il Comune o i Comuni sedi potenziali dell’insediamento. La disponibilità di questi ad ospitare il sito non è tuttavia, a nostro parere, una condizione sufficiente perché il progetto goda di quel necessario consenso locale fondamentale per la sua realizzazione. Al fine di ottenerlo, è auspicabile che i Comuni si attivino al fine di costruire dal basso la catena del consenso presso gli stakeholders locali. Ecco allora configurarsi un processo che compenetra le necessità strategiche alla base dell’approccio istituzionale con le esigenze di acquisizione del consenso locale, tipiche dell’approccio proattivo.

In conclusione quello che lo studio propone non è tanto una tecnica o una metodologia di approccio al consenso più innovativa di quelle tradizionali, bensì un cambiamento di paradigma, che richiede da parte di tutti, ma in primo luogo del proponente, una cultura nuova. Quest’ultima dovrà tenere in debito considerazione la necessità di coinvolgere tutti gli stakeholders che sono interessati al progetto, prima di una qualsiasi decisione. In questa logica, va anche sottolineando il fatto che i VIA sono risultati di norma in Italia meno efficaci che altrove, proprio perché spesso, sono visti alla stregua di ulteriori pezzi di carta da elaborare e presentare e non come strumenti di un approccio proattivo. Inoltre, poiché in Italia c’è poca fiducia nelle istituzioni e una certa diffidenza (per incultura) verso gli esperti, è meglio utilizzare il ruolo delle prime e i pareri dei secondi in modo più cauto rispetto a quanto avviene in altri paesi.

Ciò non significa, peraltro, che campagne di comunicazione, sostenute da Enti o persone autoreferenti, non si debbano fare, in quanto una maggiore diffusione dell’informazione “corretta” e della cultura energetica (i fatti e le ragioni) è assolutamente necessaria nel nostro Paese per arrivare a scelte energetiche condivise.

Edgardo Curcio, Presidente AIEE e Fondazione energia

5 luglio 2006

RC

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