La liberalizzazione del settore elettrico è un processo che sta interessando l’Europa da più di quindici anni a partire dal Regno Unito. Liberalizzare non significa semplicemente creare un mercato più o meno concorrenziale con delle generiche aspettative di diminuzione dei prezzi dell’energia, ma implica una ridefinizione dei rapporti tra gli attori, impresa, stato e società civile anche in relazione alle scelte tecnologiche. Se in un contesto di monopolio, generalmente di natura pubblica, era lo stato a dirigere tali scelte di concerto con l’impresa, la liberalizzazione, contestualmente all’evoluzione delle istituzioni democratiche, ha determinato un maggiore coinvolgimento della società civile nelle decisioni in tema di energia. Quest’ultimo aspetto della liberalizzazione introduce difficoltà generalmente invalicabili per il proseguimento dei programmi nucleari. Tuttavia gli esiti della liberalizzazione non sono affatto scontati, e non necessariamente questa coincide con un estensione di diritti in materia di energia; l’esperienza inglese è stata infatti solo un esempio.
Delineare le prospettive di rinnovabili e nucleare nel contesto della liberalizzazione dei mercati elettrici è un compito che rischia di essere troppo difficile o, paradossalmente, al contrario, eccessivamente semplice.
E’ difficile perchè l’orizzonte con il quale si vuole osservare l’evoluzione delle due fonti è evidentemente il lungo periodo. Nel breve periodo infatti le prospettive, nel nostro paese almeno, sono abbastanza chiare e poco interessanti. Le rinnovabili stanno modestamente crescendo nell’ambito del meccanismo dei certificati verdi che, sotto il falso nome di mercato, di fatto determina un incredibile spreco di risorse per il sistema elettrico senza stimoli interessanti per lo sviluppo tecnologico. Il nucleare emerge solo a livello mediatico da parte di coloro che lo propongono come la panacea del settore elettrico o perchè incapaci di affrontare i nodi critici del mercato – mancata concorrenza, totale trascuratezza delle tematiche ambientali, pericolosa sovrapposizione tra ruoli politici e d’impresa – o perchè non sono affatto interessati a risolverli. Nel lungo periodo, al contrario, sono le due risorse che offrono una maggiore indipendenza dalle fonti fossili permettendo un miglioramento della sostenibilità energetica, sia in termini di sicurezza degli approvvigionamenti sia in termini di abbattimento delle emissioni climalteranti, soprattutto nella considerazione degli attesi incrementi della domanda di servizi energetici da parte dei paesi in forte crescita economica. Ma, d’altra parte, nel lungo periodo, la facilità a incorrere in clamorosi errori nel prospettare lo sviluppo del settore energetico è dimostrata dal susseguirsi, in tutto il mondo occidentale, di piani energetici totalmente scostati dalla realtà.
Gli esempi più eloquenti, proprio relativi al nesso liberalizzazione-nucleare, vanno cercati nella storia dell’industria elettrica inglese. A fronte di piani energetici che raccomandavano il commissionamento di decine di impianti, spesso proprio in relazione al difficile problema ambientale legato all’impiego di carbone nazionale, negli ultimi cinque lustri si assiste alla realizzazione di una sola centrale e al completo abbandono del programma atomico quando, in occasione della liberalizzazione del mercato elettrico, emergono i reali costi della tecnologia. Il programma nucleare viene azzerato, le centrali affidate ad una società pubblica, poi svenduta, poi fallita. La sola ragione economica, tuttavia, non spiega integralmente il cambiamento di rotta sul nucleare innescato con la liberalizzazione.
A dire il vero in UK, proprio con la liberalizzazione, viene messo in discussione il sistema centralizzato di gestione energetica: ad essere in crisi non appare solo il nucleare ma il modello di decisione ed imposizione a livello centrale giudicato inadeguato di fronte alle nuove sfide energetiche ed ambientali. E’ l’esempio di Drax, la più grande centrale a carbone d’Europa, 4.000 MW: un progetto considerato all’avanguardia che affiancava all’impianto le più grandi serre e il più grande allevamento ittico d’europa per il recupero del calore. Ma i camion di pomodori e di anguille tristi che attraversavano il Norfolk non sembrarono alla cittadinanza britannica degli obiettivi particolarmente lusinghieri a fronte dei danni ambientali della mastodontica centrale.
In altre parole non si accetta più che siano pochi tecnici, pochi politici e, nel caso del nucleare, pochi militari a decidere la strategia energetica e ambientale della nazione. La liberalizzazione viene usata come uno strumento per scardinare questo nesso consolidatosi negli anni; contestualmente l’Inghilterra dal “dirty man of Europe” diventa una nazione ad elevata responsabilità ambientale: ratifica i trattati internazionali sugli inquinanti transfrontalieri, raggiunge livelli invidiabili nella pratica di valutazione di impatto ambientale, diventa la nazione maggiormente impegnata nel climate change e, proprio dal processo di responsabilizzazione diretta della cittadinanza si trova per prima, tanto da coniare il termine NIMBY (Not In My Back Yard), a dover elaborare degli strumenti in grado di conciliare le istanze locali con le priorità nazionali. Quest’aspetto della liberalizzazione ovvero la democratizzazione dei sistemi energetici mi sembra possa offrire di per sè un’alternativa al nucleare nel risolvere la sfida energetico ambientale.
L’argomento che emerge può essere in breve il seguente: il nucleare non rappresenta affatto l’unica alternativa ai combustibili fossili quanto piuttosto l’alternativa più facile in un contesto centralizzato di decisione. Ora che questo contesto è messo in dubbio, e la cittadinanza entra a fare parte del processo decisionale in campo energetico, le soluzioni più accattivanti, grazie al contestuale sviluppo tecnologico, sono diverse: generazione distribuita, microgenerazione, fonti rinnovabili, tecnologie per il risparmio energetico, idrogeno. Queste tecnologie rispecchiano meglio il percorso di responsabilizzazione del consumatore finale ovvero ne permettono l’estensione dei diritti (non è giusto che pochi subiscano il danno per il beneficio di molti) e dei doveri (se non c’è una generazione centralizzata ciascuno deve contribuire) in campo energetico.
E’ mia convinzione che la generazione distribuita non determini la sostenibilità dei sistemi energetici unicamente tramite l’avanzamento tecnologico ma anche e soprattutto grazie ad una nuova attitudine al consumo determinata dalla responsabilizzazione del cittadino in tema energetico. Del resto la grande industria elettrica non ha mai percorso, nè sembra essere in grado di percorrere, senza prima avere attraversato profonde trasformazioni, soluzioni tecnologiche di piccola scala: la storia d’impresa è ricca di esempi in proposito, basti pensare alla diffusione dei PC. A proposito di fonti rinnovabili molti dei più importanti programmi di incentivazione delle rinnovabili nascono o in coincidenza con i processi di liberalizzazione o come prima apertura dei mercati.
Tornando all’esperienza inglese, la CEGB, l’industria elettrica nazionale, aveva intrapreso un programma di sviluppo delle rinnovabili già negli anni ’70 ma l’attenzione era stata posta su generatori eolici di 3MW, un nonsense tecnologico in un programma inevitabilmente fallimentare. Del resto non si poteva certo pretendere che un’impresa le cui finalità erano quelle di completare l’elettrificazione di una nazione, soddisfare una domanda in continua crescita, gestire impianti nucleari e centrali convenzionali di migliaia di MW si potesse interessare più di tanto in impianti di qualche kW. Nè si può pensare che oggi o domani sia di qualche interesse strategico per un’industria elettrica di grandi dimensioni installare i doppi vetri a casa del signor Rossi. Eppure la somma dei doppi vetri nelle case dei signori Rossi è un obiettivo altrettanto e forse più facilmente perseguibile della costruzione di una nuova centrale nucleare, ed il risultato, in relazione ai combustibili fossili, è identico. Non solo: mentre l’estensione dell’opzione nucleare è difficilmente ipotizzabile su scala mondiale senza l’imposizione di un’autorità di controllo sovranazionale, l’installazione dei doppi vetri a casa del signor Rossi o del signor Hussein sembra immensamente più facile.
Tornando alla liberalizzazione, questa ha tra i suoi elementi fondanti la partecipazione della domanda nei mercati elettrici e, nonostante il ruolo dei consumatori sia ancora estremamente debole anche nei mercati più avanzati, è probabile che questo possa crescere non solo e non tanto in relazione al grado di maturità dei mercati ma soprattutto in relazione alla maggiore responsabilizzazione dei consumatori finali ai processi decisionali in materia energetica e ambientale. Anzi, ed è un po’ quello che sta succedendo in questi anni, l’estensione dei diritti energetici ai consumatori spesso precede la loro capacità di scegliere e produrre modelli alternativi di sviluppo. Il fatto è che oggi la cittadinanza ha sufficienti diritti per bloccare, o quantomeno ostacolare, la realizzazione di una centrale ma non ha ancora acquisito, se non in casi eccezionali (ad esempio in qualche esperienza nord europea ed in qualche sporadico comune nostrano in tema di gestione dei rifiuti), la capacità di realizzare modelli alternativi di consumo e selezione delle tecnologie per la generazione. E’ evidente che il perdurare di questa condizione, soprattutto in sistemi energetici fragili, rischia di trasformare l’estensione di democrazia in anarchia energetica.
Tra le soluzioni di tipo centralizzato e decentralizzato si interpongono infatti innumerevoli variabili di tipo regolatorio ed economico, culturale e politico, nazionali ed internazionali che fanno pendere la bilancia ora a favore di modelli innovativi ora tradizionali.
Con la liberalizzazione inglese, l’organizzazione dei sistemi elettrici ha subito un forte impulso all’innovazione, anche se il paradigma della generazione distribuita rimane ancora più sulla carta che nei fatti, l’aver scardinando il nesso tra politica ed industria elettrica nazionale ha rappresentato il primo passo fondamentale in questa direzione.
Ancora nel white paper del 2003 “creating a low carbon economy”, in un clima internazionale radicalmente mutato che suggerisce prudenza rispetto ai tempi della liberalizzazione, il governo inglese conferma la fiducia nel mercato regolato quale strumento per perseguire la sostenibilità innanzitutto attraverso i risparmi energetici, lo sviluppo delle rinnovabili e la generazione distribuita. Quanto al ricorso al nucleare nel futuro, il governo inglese non assume alcun ruolo impositivo quanto piuttosto di coordinatore. Qualora non fossero raggiungibili gli obbiettivi di riduzione delle emissioni “prima di qualsiasi decisione relativa ad una nuova centrale, ci sarà la necessità della più ampia consultazione pubblica e della pubblicazione di un libro bianco contenente le nostre proposte”.
Il documento inglese individua un piano d’azione per la riduzione delle emissioni di CO2 del 60% al 2050: o gli inglesi sono completamente ammattiti o hanno elaborato un programma alternativo sia ai combustibili fossili che al nucleare.
Affermare tuttavia l’equivalenza tra liberalizzazione del mercato elettrico e annullamento delle prospettive per il nucleare è un’affermazione eccessivamente semplice. Così come è eccessivamente semplice pensare, partendo dall’esperienza inglese, che la liberalizzazione dei mercati determini sempre un miglioramento ambientale e una migliore efficienza dell’industria elettrica. Semplice perchè presupporrebbe che la liberalizzazione di un mercato avesse degli esiti predeterminati in tutti i paesi, più o meno rassomiglianti all’esperienza inglese in cui la concorrenza del mercato, accompagnata da una regolazione trasparente, determina la non economicità dell’opzione nucleare ed in cui lo stato centrale sia sinceramente convinto di restituire alla cittadinanza, attraverso il mercato o attraverso le proprie rappresentanze locali, le decisioni in tema di energia limitandosi ad un ruolo di coordinamento.
Nel nostro paese, ad esempio, il processo di liberalizzazione non ha affatto determinato una presa di distanza tra potere politico centrale e grande industria elettrica, ed una neutralità, da parte del primo nei confronti dei possibili modelli di sviluppo energetici. Al contrario abbiamo assistito, ben presto, ad una rinnovata collaborazione tra gli uni e gli altri, sulla base di finalità (i dividendi) differenti rispetto a quelle dell’industria nazionalizzata tra le quali, nel bene e nel male, c’era la protezione dell’ambiente. Più che concorrenza abbiamo assistito per diversi motivi, ad una continua assistenza all’industria elettrica attraverso stranded costs, capacity payment, decreti sblocca centrali, incentivazioni a rinnovabili e “assimilate” e tentativi, ancora non concretizzati, di eludere l’emission trading della direttiva europea.
Proprio il programma di incentivazione delle energie rinnovabili attraverso i certificati verdi, da strumento di mercato finalizzato a promuovere le fonti rinnovabili maggiormente efficienti, si è ben presto trasformato in una serbatoio di incentivi indistinti ed inefficienti per tutti gli operatori a seconda del loro grado di vicinanza con il potere legislativo. Ben lontano da un sistema efficiente di allocazione delle risorse in grado di prospettare un’alternativa energetica, il meccanismo ha creato una nicchia di privilegio a spese dei consumatori che avrà il paradossale effetto di rafforzare l’idea circa la necessità di una maggiore generazione a carbone piuttosto che il ritorno al nucleare. Anche un piccolo meccanismo di incentivazione tipicamente destinato alla produzione decentralizzata, quale quella fotovoltaica, dopo un inefficacie tentativo di regionalizzazione degli incentivi con il programma 10.000 tetti fotovoltaici, è riuscito a vedere la luce solo nel momento in cui si è garantito l’accesso ai generosi incentivi per la grande impresa e si è mantenuta la gestione a livello centrale.
Nel momento in cui energie rinnovabili e tecnologie per l’efficienza energetica, proprio all’interno di un processo di liberalizzazione, vengono private delle loro potenzialità di riforma del sistema energetico attraverso il coinvolgimento del consumatore e, al contrario, vengono unicamente intese come canali di erogazione di incentivi alle industrie elettriche esistenti, allora, inevitabilmente, sarà l’opzione nucleare l’unica alternativa ai combustibili fossili.
Tanto più che in questa opzione meglio si identificano uno Stato non disposto a cedere alle rappresentanze locali le prerogative in tema di energia e la grande industria elettrica, nella maggior parte dei casi erede dei monopoli. Ecco che, agli antipodi di quanto avvenuto in UK, gli esiti della liberalizzazione fanno si che l’impresa ritrovi vigore per risollevare l’opzione nucleare trovando perfettamente d’accordo, questa volta in materia ambientale e di sicurezza degli approvvigionamenti la controparte politica.
Non è dunque la liberalizzazione in sè a determinare le prospettive delle rinnovabili o del nucleare: liberalizzazioni diverse offrono prospettive diverse.
E’ il grado di democratizzazione di un paese, ed in particolare la capacità a mantenere elevati livelli di democrazia anche in processi decisionali, sino ad ora di competenza unicamente centrale, a determinare le opzioni energetiche nei prossimi decenni. Non è un caso che l’opzione nucleare sia spesso determinata dagli esiti di referendum quale esercizio avanzato di democrazia.
Matteo Leonardi*
*Matteo Leonardi, dopo la laurea in storia economica sulla responsabilità ambientale dell’industria elettrica, ha conseguito il master in Energy policy and environmental technology all’Imperial College di Londra. Ha lavorato per l’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas (AEEG), per l’associazione produttori energie rinnovabili (APER), per l’osservatorio energia di ref. (ricerche per l’economia e la finanza). ([email protected])
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