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Idrocarburi, Governo, ruolo degli Enti locali e le perplessità giuridiche sullo Sblocca Italia

Lo Sblocca Italia e le sue modifiche contenute nella Legge di Stabilità hanno aperto un conflitto tra governo e regioni. Per chiarire la questione Qualenergia.it ha intervistato il costituzionalista Enzo Di Salvatore, professore di Diritto costituzionale italiano e comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza di Teramo.

Il 10 gennaio 2015, sette Regioni (Abruzzo, Calabria, Campania, Lombardia, Marche, Puglia e Veneto) hanno impugnato dinanzi la Corte costituzionale la legge n.164 dell’11 novembre 2014 (pdf) - conosciuta come Sblocca Italia - per quanto concerne gli articoli in materia energetica.

Una legge che porta ad esecuzione un ben più ampio disegno tratteggiato dalla Strategia Energetica Nazionale varata dal Governo Monti e che apre alla realizzazione di numerosi progetti energetici in continuità con la politica economica e monetaria esercitata dall’Unione europea, nonostante l’Europa resti ancorata agli obiettivi 20-20-20. Gasdotti, stoccaggi di gas naturale, infrastrutture energetiche, terminali di rigassificazione di GNL, attività di prospezione, ricerca e coltivazione degli idrocarburi: tutto è qualificato come strategico, indifferibile e urgente, di pubblica utilità. Attività collegate all’elaborazione di un piano da parte del Ministro dello Sviluppo Economico sancito dal comma 1-bis dell’articolo 38, modificato dalla recente legge di Stabilità che lascia invariate le perplessità già evidenziate sulla legge Sblocca Italia.

Per fare chiarezza e capirne di più, abbiamo incontrato il costituzionalista Enzo Di Salvatore, professore di Diritto costituzionale italiano e comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza di Teramo.

Partiamo dalla legge di Stabilità 2015 e dai commi che modificano la legge Sblocca Italia. Negli ultimi mesi si è parlato del ruolo degli Enti locali alla luce di alcune delle novità introdotte nel testo del decreto convertito in legge lo scorso novembre e che, soprattutto per quanto concerne il comma 1-bis dell’articolo 38, hanno creato non poca confusione. Professore, come stanno realmente le cose?

A modificare il comma 1-bis dell’articolo 38 della legge Sblocca Italia è l’articolo 1, comma 554, della legge di Stabilità. In esso si dice che «il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le attività» di ricerca e di estrazione degli idrocarburi liquidi e gassosi e che «il piano, per le attività sulla terraferma, è adottato previa intesa con la Conferenza unificata».

La interrompo. Sul tema dell’intesa il presidente della Regione Basilicata, Marcello Pittella, si è speso molto promuovendo le modifiche apportate allo Sblocca Italia dalla legge di Stabilità. Il governatore sostiene che le Regioni hanno riacquistato il loro potere decisorio. Ma supponiamo che in sede di Conferenza unificata non ci sia l’intesa. Cosa succede?

La legge di stabilità dice espressamente che «in caso di mancato raggiungimento dell’intesa, si provvede con le modalità di cui all’articolo 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239».

Ovvero?

Nel senso che nel caso del «mancato raggiungimento dell’intesa», la Legge di Stabilità estende espressamente la disciplina semplificata prevista dalla legge n. 239 del 2004 per la «mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa»: gli enti territoriali si esprimono entro 150 giorni attraverso la Conferenza unificata. Se non si arriva ad un’intesa, il Ministero dello sviluppo economico accorda alla Conferenza ulteriori 30 giorni; in caso di esito negativo, il Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio, che entro 60 giorni successivi assume unilateralmente la decisione. Ora, «mancata espressione dell’intesa» e «mancato raggiungimento dell’intesa» sono due ipotesi diverse. Un conto è se gli Enti territoriali non si pronunciano in alcun modo, e allora l’inerzia può essere superata velocemente dallo Stato con l’esercizio del potere sostitutivo; e questo epilogo è stato ritenuto legittimo dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 239 del 2013. Altro conto è se detti Enti si esprimono, invece, ma dichiarando di non essere d’accordo; e, in questo caso, lo Stato non può superare unilateralmente il dissenso manifestato, ma è tenuto ad avviare una reale trattativa.

Insomma, in 180 giorni gli Enti territoriali si giocano tutto. Se dovesse arrivare l’intesa tutto filerebbe liscio. In caso contrario si avvierebbe un iter di trasferimento dei progetti allo Stato.

Una soluzione discutibile proprio perché la procedura prevista per il caso del «mancato raggiungimento dell’intesa» è sostanzialmente identica a quella che aveva individuato l’art. 14-quater della legge n. 241 del 1990, dichiarata poi illegittima dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 179 del 2012.

Cosa diceva la Corte?

Nella sua pronuncia, la Consulta ha precisato che lo Stato sia tenuto ad aprire una reale trattativa con gli Enti territoriali e che debba reiterarla qualora la stessa non vada a buon fine: una trattativa, infatti, non può essere considerata tale quando la legge fissi un drastico termine, senza che ci si preoccupi di capire in che modo superare le divergenze e arrivare ad un accordo. Insomma, occorre che si tratti di un’intesa in senso “forte” e non “debole”, come presuppone, invece, la Legge di Stabilità. Ma si badi: lo stesso problema potrebbe ripresentarsi nel caso in cui, secondo quanto previsto dallo Sblocca Italia all’art. 38, la Regione, chiamata a rilasciare l’intesa sul singolo progetto petrolifero, si pronunciasse negativamente. Quale sarebbe in questo caso la procedura da seguire? Quella della legge n. 239 del 2004?

Legge di Stabilità con il comma 552, nell'articolo 1, amplia l’elenco delle opere strategiche.

Il comma amplia il novero delle opere da considerare come strategiche includendovi anche quelle «strumentali», e cioè quelle che sono serventi alla realizzazione di progetti relativi agli idrocarburi liquidi e gassosi. Tale qualificazione è dalla legge estesa ora anche «alle opere necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del perimetro delle concessioni di coltivazione». Praticamente a tutto.

Diverse volte, spiegando la suddivisione di competenza tra Stato e Regioni in materia energetica ha citato un’altra sentenza della Corte costituzionale, la n. 303 del 2003 ...

Proprio così. Ammesso, infatti, che la Legge di Stabilità corrisponda alla condizione posta dalla Corte Costituzionale nella sentenza che ha citato, e cioè che l’attrazione della competenza in capo allo Stato sulla materia energetica sia sempre possibile per esigenze di carattere unitario, a patto che l’esercizio delle funzioni relative sia fatto oggetto di un accordo con la Regione interessata, c’è un’altra condizione che andrebbe, però, rispettata. Con la sentenza n. 303 del 2003, la Corte ha stabilito che una deroga al normale riparto delle competenze tra lo Stato e le Regioni si giustifichi unicamente quando - cito testualmente la sentenza - «la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità».

Dunque?

Se così è, c’è da chiedersi: come può ritenersi rispettata questa seconda condizione se la Legge di Stabilità - e prima ancora lo Sblocca Italia - utilizza il requisito della «strategicità» con assoluta disinvoltura e in modo generalizzato? E non si dica che, in realtà, la condizione posta dalla Corte – e cioè che l’attrazione in capo allo Stato della competenza regionale debba essere ragionevole e cioè proporzionata all’obiettivo da raggiungere – sia divenuta, per così dire, “recessiva”, in ragione del fatto che gli obblighi che discendono dalla cosiddetta «governance economica europea» derogherebbero al normale riparto della competenza legislativa: se è vero, infatti, che il diritto dell’UE è sempre in condizione di operare una deroga al normale riparto della competenza, c’è anche da dire che, in questo caso, è stato il governo italiano a pensare di poter far fronte agli impegni assunti sul piano europeo attraverso la realizzazione generalizzata di opere strategiche: è il governo, cioè, che ha scelto di seguire questa strada e che ha sottoposto all’Unione il programma nazionale di riforma – come previsto annualmente – affinché questa desse il proprio assenso sulla strategia da seguire per ridurre il deficit pubblico e il debito pubblico.

Entro il 10 gennaio 2015, sette Regioni e due Province autonome hanno impugnato dinanzi la Corte Costituzionale la legge di conversione dello Sblocca Italia. Come considera questa decisione anche alla luce dei ricorsi presentati?

Al momento non è possibile effettuare una valutazione complessiva sui ricorsi. Ho potuto leggere soltanto le delibere delle Giunte regionali e devo dire che alcune, come quella della Regione Campania, mi hanno lasciato perplesso. Nella delibera campana si lamenta la violazione dei commi 1 e 7 dell’articolo 38. Ora, in relazione al comma 1 vorrei sperare che la questione posta riguardi il problema della “strategicità” dei progetti, nei termini, però, che ho detto prima. In relazione al comma 7, invece, sinceramente non so cosa pensare. In questo comma si dice che entro 180 giorni dall’entrata in vigore del decreto, il Ministero dello sviluppo economico adotterà un nuovo disciplinare tipo, con il quale verranno stabilite le modalità di conferimento del titolo concessorio unico e le modalità di esercizio delle attività. Non so se la Regione Campania abbia deciso di impugnare questo comma perché convinta che verrà estromessa dalla partecipazione ai procedimenti e voglia, dunque, sostenere che nella definizione delle «modalità di conferimento» da parte del Ministero debbano essere coinvolte anche le Regioni. Il coinvolgimento è già disciplinato dallo Sblocca Italia. Magari possiamo discutere - per le ragioni alle quali accennavo - della legittimità di una previsione normativa che solo formalmente garantisce il diritto delle Regioni a partecipare ai procedimenti attraverso un’intesa, nei fatti, “debole”. Ma non v’è dubbio che il decreto ministeriale che sarà adottato dal Ministero dovrà essere conforme allo Sblocca Italia. Perché dunque impugnare il comma 7? Piuttosto, le Regioni provvedano a impugnare anche il comma 554 della legge di Stabilità entro il 27 febbraio prossimo perché altrimenti - per le Regioni che hanno sollevato la questione di legittimità della disciplina del piano delle aree (art. 38, comma 1-bis, ndr) - può corrersi il rischio che i ricorsi già presentati, in relazione a questo punto specifico, siano vanificati da una pronuncia della Corte che dichiari cessata la materia del contendere.

In Sicilia invece di impugnare si è cercato di far partire un dibattito su un possibile referendum abrogativo. Ma, al momento, sembrerebbe essere tutto arenato. Strada che, invece, il Coordinamento Nazionale No Triv ha deciso di imboccare con decisione.

Il discorso che ho finora svolto circa le criticità della legge Sblocca Italia e della legge di Stabilità concerne il piano della legittimità, non quello del merito. Se i cittadini non condividono le scelte politiche del Governo e del Parlamento hanno la possibilità di ricorrere allo strumento referendario. Ma si tratta di una strada molto impegnativa da seguire per vari motivi e anche per via di quanto sostiene la Corte Costituzionale in tema di referendum abrogativo. Se alcune disposizioni dello Sblocca Italia hanno abrogato previsioni di legge che disciplinavano in passato le attività petrolifere, non si può, per esempio, intervenire poi con referendum su quelle stesse disposizioni. Questo perché, secondo l’orientamento della Corte, le norme cancellate dallo Sblocca Italia non tornerebbero, per così dire, in vita a seguito del referendum. Alla luce di questo, e tenendo anche conto del fatto che dalle disposizioni oggetto di referendum debba trarsi «una matrice razionalmente unitaria», ho comunque provato a verificare ciò che della nuova e della vecchia normativa ancora in vigore potrebbe essere eventualmente sottoposto a referendum. Forse non è tantissimo, ma non è neppure poco.

Ritorniamo all'argomento contenziosi andando nella sua terra, l’Abruzzo, e ricordiamo che il TAR del Lazio ha bloccato il permesso di ricerca Colle dei Nidi, ricadente nella provincia di Teramo. Una sentenza “storica” che accentua ulteriormente il conflitto di attribuzione e responsabilità tra Stato ed Enti locali?

Si tratta della prima sentenza che annulla un permesso di ricerca di idrocarburi in terraferma. I motivi che avevamo posto a base del ricorso erano tre: la mancata partecipazione degli Enti locali al procedimento; la mancata preliminare verifica di assoggettabilità a VIA delle attività di ricerca; il fatto che l’intesa regionale fosse stata rilasciata dal dirigente e non dall’organo politico. Il TAR ha accolto il primo dei tre motivi e ha ritenuto assorbiti gli altri due. Il che non vuol dire che fossero infondati. Vuol dire solo che ha ritenuto sufficiente pronunciarsi sul primo. D’altra parte, avevamo posto un’alternativa: il procedimento amministrativo su “Colle dei Nidi” è stato avviato nel 2006 e all’epoca era vigente una previsione della legge n.239 del 2004 che stabiliva che ai procedimenti partecipassero anche gli Enti locali.

Delle due l’una ...

Esatto. O doveva ritenersi applicabile la legge vigente all’epoca oppure, qualora si fosse ritenuta applicabile la nuova normativa, che non prevede più la partecipazione degli enti locali, il TAR avrebbe dovuto sospendere il giudizio in corso e sollevare la questione di legittimità davanti alla Corte. E correttamente ha accolto la prima ipotesi.

Ora cosa potrebbe accadere?

Al momento non è possibile prevederlo. Può darsi che le parti soccombenti presentino ricorso al Consiglio di Stato. Può darsi che non lo facciano e che le società petrolifere decidano di ricominciare daccapo, presentando una nuova istanza per ottenere dal Ministero un nuovo titolo. E, in questa evenienza, se la richiesta perverrà prima dell’approvazione del piano, troverà applicazione, credo, la vecchia normativa e non la nuova (per via della modifica introdotta dalla legge di stabilità che rinvia l’entrata a regime dei nuovi titoli all’approvazione del piano: il che vuol dire anche che il ricorso delle Regioni dinanzi alla Corte costituzionale non costituirà un problema). O può darsi che il Ministero decida di riaprire il procedimento annullato, consentendo che gli Enti locali vi partecipino, come sembrerebbe suggerire il TAR nella pronuncia adottata. Ma una decisione di questo tipo sarebbe per certo illegittima, in quanto l’annullamento del permesso di ricerca travolge tutto: le fasi del procedimento e gli atti prodotti nel suo seno.

Parliamo di Ires (Imposta sul reddito delle società) e Robin Tax. Argomenti sui quali anche Qualenergia.it ha di recente avviato un dibattito informativo. Ancora una volta, sembra di capire, che la Corte Costituzionale abbia un certo peso. Ci può spiegare in che modo?

La Corte con sentenza n. 10 del 2015 ha dichiarato illegittima la maggiorazione della aliquota Ires richiesta alle società petrolifere dallo Stato, in quanto il decreto-legge n. 112/2008, che quella maggiorazione aveva disposto, avrebbe dovuto limitarsi a prevedere il prelievo sui “sovra-profitti”, anziché sull’intero reddito delle società e collegarlo ad una determinata situazione di fatto (la particolare congiuntura economica di allora, ndr), contenendola entro un arco temporale delimitato. Dalla sentenza si apprende che, nonostante l’obiettivo del legislatore del 2008 fosse quello di perseguire finalità solidaristiche attraverso il prelievo fiscale e di evitare, per conseguenza, che l’inasprimento della misura ricadesse sui consumatori, nei fatti si sarebbe realizzato l’obiettivo contrario: hanno pagato i consumatori. Al fine di scongiurare che dalla sentenza derivi una grave violazione dell’equilibrio di bilancio (cioè che lo Stato debba procedere alla restituzione delle somme versate dalle società petrolifere, ndr), “tale da implicare una manovra finanziaria aggiuntiva” che gravi su tutti, la Corte ha deciso che gli effetti della sentenza riguarderanno solo il futuro e non il passato.

Quindi lo Stato non rimborserà le società petrolifere?

No, ma questo non toglie che lo Stato, non potendo per il futuro più fare affidamento su quelle entrate, e anche alla luce degli obblighi europei, si troverà comunque costretto ad intervenire, magari facendo gravare proprio sui cittadini le conseguenze delle mancate entrate. Forse sarebbe opportuno che il governo Renzi intervenisse con decreto-legge, disponendo la reintroduzione del prelievo limitatamente ai “sovra-profitti”, elevando la percentuale stessa, rispetto a quella finora in vigore, affinché sia congrua a compensare le perdite. Prevedendo ovviamente una scadenza temporale, in modo che il prelievo non abbia natura strutturale.